公平取向的社區教育:政策影響因素和實踐改進路徑

                        2022-01-21  

                          作者簡介:馬麗華,華東師范大學教育學部職業教育與成人教育研究所 副研究員 上海終身教育研究院兼職研究員(上海 200062)

                          內容提要:我國社區教育在蓬勃發展過程中呈現出明顯的區域間、城鄉間不平衡且社區居民對社區教育的知曉度低的實然狀態。社區教育政策是影響社區教育“質”和“量”提升的一項重要因素,在復雜和多元的社區教育政策體系中,其政策環境、政策內容、政策產出和政策過程等影響著社區教育的公平取向。要疏解社區教育政策運行阻滯,需通過實踐的深化來促進、完善政策,進而達至政策的更新,即通過保障資源供給彰顯政策內容公平,通過打造以政府為主導的“多力合一”平臺促進政策過程平衡,通過開發多元學習途徑調試政策環境發展,通過向弱勢群體傾斜回應政策價值訴求。

                          關 鍵 詞:社區教育;公平取向;政策影響因素;改進路徑

                          20世紀80年代,社區教育在我國興起,從最初作為學校教育的補充到現在成為學習型社會建設的重要一環,其功能正在逐步外顯,也亟待外延式發展步入內涵式發展。社區教育誕生以來,隨著不同地域的實際需求變化已突破傳統教育的種種限制,把教育延伸至基層社區,與社會發展、居民生活緊密相關。為了推動社區教育的發展,我國出臺了一系列相關政策,其政策文本類型較多,且政出多門,政策內容強調促進社會公平。社區教育政策中既有相關部門的單獨發文,也有多部門的聯合發文,這不僅顯現出政策文本生產者多元化的特性,同時也說明社區教育帶來的有益影響得到了廣泛認可且多個部門達成了提升社區教育內涵的共識。目前,社區教育已經成為在一定區域內利用各種教育資源有組織有計劃地開展促進社區內全員全面發展和社區可持續發展的一項教育活動。可以說,社區教育的內涵符合教育公平的價值取向,社區教育公平是社會公平價值理念在教育系統的體現。綜合教育公平的相關概念,在此將社區教育公平界定為:社區每個成員的學習基本權利和終身學習需求都能得到保障和滿足,個體在受教育的過程中被分配到的教育資源(如權利、機會、經費等)能因個體差異(如性別、居住地、社會經驗等)和個體需求獲得相對應的對待。

                          雖然我國社區教育展現出蓬勃發展的態勢,且在部分地區經歷了實體化、普及化、規范化以及社會化四個階段,但由于各地區經濟、社會、文化發展情況不同,對社區教育工作的重視和投入程度不同,呈現出明顯的區域間城鄉間不平衡、社區居民對社區教育的知曉度低、參與度低等現象。這在一定程度上掣肘著《中國教育現代化2035》中提出的“建成服務全民學習的現代教育體系”這一發展目標的實現,而在社會轉型和教育改革的時代,教育活動日益復雜,能否通過教育政策來尋求和構建一種促進教育公平的內在機制,是一個亟待深入探討的重要課題。基于此,本研究以社區教育公平實際的破解為切入點,把社區教育改革與發展命題放在政策的變動中去探討,關注在我國學習型社會推進的背景下研究如何推動社區教育有效滿足居民的學習需求,實現“人人皆學、處處能學、時時可學”,明確今后社區教育實現公平的發展路向。

                          一、社區教育不公平的實際

                          從社區教育政策的內容來看,多項社區教育政策在其“基本原則”中都強調了“社區教育的普惠”“促進社會公平”“以人為本”“以學習者為中心”等內容,“全民學習”是政策文本中的高頻詞,呈現了公平內涵。例如,《教育部關于推進社區教育工作的若干意見》(2004)明確:“要樹立大教育、大培訓觀念,面向社區居民開展內容豐富、靈活多樣的教育培訓活動,提供全員、全程、全面的教育服務,努力滿足社區建設和社區居民的需求”。在《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》(2016)中進一步提出:“以學習者為中心,以學習需求為導向,為社區內不同年齡層次、不同文化程度、不同收入水平的居民提供多樣化教育服務。體現社區教育的普惠性,促進社會公平。”

                          但是,教育政策只有在發展權利與發展機會的分配、發展條件的分配、發展水平和資格的認定三個階段體現教育利益分配的公平性,才能真正實現教育公平。[1]目前,我國社區教育不公平實際突出體現在由我國社會結構決定的社區教育資源的分配上的失衡,體現在缺乏法規和政策保障的社區教育經費的投入和使用上的失衡,以及因對個體差異和補償措施兼顧不夠而導致的社區居民接受社區教育的機會和質量上的失衡。

                          (一)社區教育資源分配失衡

                          有學者提出我國現階段教育政策公平基本原則中應該強調“調劑社會教育資源”。[2]由于我國經濟社會發展水平呈現出明顯的區域間、城鄉間的不平衡性,這就從根本上決定著我國社區教育發展的區域間、城鄉間的差距性,且這種差距性反映在社區教育的發展條件、認識理念以及發展廣度、深度、高度等多方面。社區教育資源配置的差距首先是地區的差距,我國社區教育政策的發展帶有明顯的政策“試點”特性,單從社區實驗區和示范區的分布和發展來看,社區資源分配很不平衡,同我國的經濟發展一樣突出了向東部集中和“城市化”趨向,西部農村地區社區教育發展難以得到保障。例如,從2001年開始確定的28個全國社區教育實驗區以及至今已公布的六批(含增補)共228個全國社區教育實驗區四批共122個全國社區教育示范區的地域分布來看,東部地區的全國社區教育實驗區與示范區數量遠多于中部與西部地區之和,說明東部與中西部發展很不平衡。這種不平衡是我國社會主要矛盾的一個縮影,即因為社會結構的失衡導致社區教育資源配置的不均衡和不公平,集中反映在城鄉之間、地區之間、以及實驗區和非實驗區之間。

                          (二)社區教育投入嚴重不足

                          投入不足是制約社區教育發展的根本因素。在中央政策層面,《教育部關于進一步推進社區教育發展的若干意見》(2012)明確了各級政府應當將終身教育經費列入本級政府的教育經費預算。接著,2016年,教育部等九部門發布的《關于進一步推進社區教育發展的意見》又提出:進一步拓寬經費投入渠道,建立健全政府投入、社會捐贈、學習者合理分擔等多種渠道籌措經費的社區教育投入機制。盡管有政策法規上的保障機制,但受教育理念以及政策執行力度等問題影響,我國社區教育經費投入上仍然存在兩個突出問題:一個是資金投入量不足,另一個是政府經費在推進社區教育過程中產生的效率不高。首先,社區教育財政性經費支出嚴重不足,特別是經濟不是很發達的地區或社區在發展社區教育方面舉步維艱。社區教育經費與義務教育、高等教育相比簡直是微乎其微。且現階段,我國社區教育經費投入的來源也不是特別廣泛,“政府撥一點、社區籌一點、個人拿一點”的經費投入方式中主要以政府、街道撥付為主。其次,社區教育經費的使用效率不佳。即便是在社區教育數字化發展方面取得優異成績的上海市長寧區對自身社區教育經費使用效率做出的反思也是:一般是集中在有優良條件的教學點,對于條件困難的教學點和弱勢群體的投入相對較少。[3]這意味著社區教育投入經費仍未得到穩定性、經常性的保障,缺乏常規性的制度安排。

                          (三)社區居民受教育的機會和質量不均等

                          教育機會的均等已經不是一個抽象的理論問題,開始直接或者間接決定著一個人的生存優勢。從社區教育公平的角度出發,獲得社區學習機會均等體現的是一種進步意義的教育公平,是社區教育公平實現的前提。從參與人數、覆蓋面、發展水平、社區居民享受的教育質量上看,城市和發達地區要分別多于、廣于、高于和好于農村及欠發達地區。在城市和發達地區,以促進和追求自身發展完善為目標的居民占了相當大的比例,這與社會經濟的發展水平以及人們追求精神文化生活的質量呈正相關;而農村社區教育大多仍是為了謀求生存、生計著想,與城市的社區教育不僅具有類型上的差異,更具有發展程度上的較大差距。此外,社區居民對社區教育的知曉度不高,老年人對信息技術的不自信[4]和疏離形成了一種由年齡構筑的“銀色數字鴻溝”。這也從側面反映出社區居民受教育機會的不均衡,體現出社區教育發展質量和效益不高,體現出社區教育的普惠性不強以及對社區居民個體的針對性不足。

                          二、影響社區教育公平取向的政策因素

                          美國政治學者戴維·伊斯頓認為,“任何政策和法律在本質上都是對社會利益進行權威的分配”。[5]教育政策活動是制度輸出的過程,是政府職能轉變的抓手,是執政能力的集中表現,政策的不良與缺失將對教育發展產生嚴重影響。我國社區教育發展歷史表明,社區教育的發展主要以相關政策的頒布與實施來推動、引導和調控,其重大發展節點都是以相關政策法規頒布為標志。社區教育的蓬勃發展與政策的制定和實施密切相關,社區教育政策是影響社區教育“質”和“量”提升的一項重要因素。社區教育政策影響因素具有復雜性和多樣性,主體、客體及鏈接因素都是社區教育政策的核心影響因素。在此,為探索社區教育政策所聯系和依賴的各種條件,運用教育政策事實分析,[6]從社區教育的政策環境、政策內容、政策產出、政策過程四個方面分析影響社區教育發展公平取向的政策因素。

                          (一)地方性社區教育政策細則實施力度差異大

                          地方社區教育政策細則趨異是導致社區教育地域不公平的政策因素之一,因為政策環境的不同以及政策主體對社區教育的認識度不同等導致了地方性社區教育政策制定和實施力度的差異化,以致社區教育發展出現不均衡化。

                          1.政策環境差異大

                          社群主義論者認為,討論正義時必須注重所處的社會結構與制度脈絡。[7]社區教育公平能否實現不完全取決于社區教育系統本身,在一定程度上取決于社區教育系統的外在因素(政治、社會、經濟與文化等)的規范、限制與影響。從對地方社區教育政策細則的文本研究發現,社區教育的政策產出與政策環境緊密相關。首先,社區教育政策產出作為一種利益互動,社會文化心理已經構成地方社區教育政策的“軟環境”,并對其有著深刻的影響。其次地方財政也作為一個重要的影響因子推動或制約著地方社區教育政策的制定和執行。社區教育帶有較強的福利性,通常情況下,獲得較高財政分權的城市,在建立地方政策方面形成了更為積極的政策細則。而政策環境較差,特別是獲得地方財政分權不高的地方,缺乏制定社區教育政策的動力。例如,在中央層面社區教育專項經費政策的推動下,上海市政府層面通過《上海市終身教育促進條例》確立了社區教育專項經費制度,目前上海市的大部分區可達人均2元,甚至部分區已超過人均10元;而國內一些地區還未達到人均1元的標準。

                          2.部分地方政策主體對社區教育的認識不充分

                          部分地方政策主體對于社區教育的作用和意義認識不足,同時影響到社區居民對社區教育的認知。一部分地方政策主體受當前經濟條件以及傳統觀念的制約,對于社區教育在人的健康生活、實現自我價值以及社會服務等方面的重要性與必要性的認識不足,教育行政部門思想不重視、行動不積極、督導不到位。當前,很多省、市、地區還未將社區教育納入本地區的發展計劃,社區教育沒有得到應有的重視和支持。特別在部分相對封閉落后的地區,因為政策主體對社區教育認識不到位,對終身學習的觀念缺少深度認識,導致政策的制定缺乏針對性、脫離實際、存在形式主義等問題。例如,一部分地方政策主體認為,社區教育在我國的社會發展中并不是缺一不可的,或者把社區教育等同于“休閑教育”,或者等同于普通正規教育的內容和形式,在一定程度上影響了社區教育的社會地位。另一方面,也存在因為地方政策缺乏可操作性、政策執行過程中行政干預過多嚴重影響社區教育辦學主體積極性的現象。

                          (二)社區教育政策中弱勢群體補償性不足

                          基于羅爾斯公平正義的原則,社區教育公平也應具備同一性和差異性的特點。社區教育的同一性是指社區居民均享有同樣可能的社區教育發展機會和教育過程質量,需要國家在社區教育資源的分配上盡可能保證均衡。社區教育公平的差異性,是指考慮到地區和人群間的差異性對于處于落后地區和弱勢群體補償更多的社區教育資源。而我國社區教育政策的制定和實施上卻表現出對弱勢群體支援體系不足和試點政策價值取向偏差的癥結。

                          1.弱勢群體支援體系不足

                          通過對中央層面社區教育政策的文本研究,發現社區教育政策中倡導社區教育的同一性——“全民學習”,且“全民學習”在社區教育政策文本中是一個高頻詞;同時也倡導社區教育的差異性——“保障弱勢群體的學習機會”。這種學習權應由國家財政權力予以保障,并且使得區域間、城鄉間社區教育資源分配平衡,但實踐中某些發達地區得以優先發展,而農村地區、西部地區、貧困山區連社區教育是什么都不清楚。弱勢群體支援體系不足也體現在社區教育發展質量和效益不高,對各個群體的針對性和普惠性不強。比如,我國東部一些大城市,社區老年大學出現“遲遲不愿畢業”“一座難求”的現象;在廣大農村,社區老年教育成為一種“奢求”。中央和地方對弱勢群體的資源投入傾斜也大多停留在政策表面,在對弱勢群體的社區教育支援體系上投入明顯不足。

                          2.試點政策價值取向偏差

                          從社區教育政策的文本來看,大多為有關實驗的“通知”。2001年11月公布的第一批全國社區教育實驗區28家,其目的就在于通過實驗積累有關社區教育經驗,為其他地區開展社區教育發揮示范引領和帶動作用。為貫徹落實黨的十六大提出的“構建終身教育體系,形成全民學習、終身學習的學習型社會,促進人的全面發展”的目標,全國和省級教育行政部門頒布了遴選設立社區教育示范區的相關規定。在這種“實驗”特性政策的推動下,國家、省、市三個層面上的社區教育實驗區、示范區蓬勃發展。

                          社區教育政策帶有鮮明的“實驗”特性,即先通過實驗區建立一批示范區,然后實現示范輻射,這已經成為社區教育發展的重要途徑。但是社區教育政策的“實驗”特性也是一把雙刃劍:一方面,通過實驗區(街鎮、項目),然后遴選出示范區(街鎮、項目)的舉措,從而形成了以點帶面的推進策略,很大程度上推動了社區教育的幅度和內涵的發展;另一方面,社區教育實驗區和示范區政策為新的不平等埋下了隱患。實驗政策背景下的地區差異,資源配置不均拉大了實驗區和非實驗區的差距。而且,政策中并未出現向貧困地區和弱勢群體傾斜的價值取向,實驗區和示范區的遴選數量也呈現出東部集中和“城市化”的傾向;且大多“示范區”的社區教育資源都是建立在政府補助的基礎上,這使得“實驗經驗”在西部地區、農村地區的推廣價值和可能性打上了大大的問號。

                          (三)社區教育政策產出效益低

                          教育政策產出是分析教育政策的投入、教育政策的效益、教育政策效率對教育政策的回應程度。[8]社區教育政策效益是指政策執行后出現的結果對政策目標的實現程度。如前所述,我國社區教育政策產出的效益低,這影響了社區教育公平的實現,其中政策執行缺乏法制保障、政策評估標準模糊等是導致社區教育政策產出效益低的重要因素。

                          1.政策實施缺乏法制保障

                          社區教育無論在全國還是在各實驗區層面,都基本上等同于“社區教育工作”,是各地區和部門以實驗名義認真開展的一項探索性工作,沒有從法律和法規的層面做出強制性約束和規定,致使社區教育目前仍屬于教育部門乃至地方政府的非常規工作,各地更多地從創建國家社區教育示范區的角度來抓推進和落實,沒有形成常規工作制度。目前為止,我國社區教育政策因為沒有法制保障,導致社區教育面臨組建協調機構、增加經費、提高社區參與率等挑戰。

                          2.政策評估標準模糊

                          好的教育評估具有導向、監督功能,是一根有效的“指揮棒”,有助于社區教育的結構調整、資源的整合與優化、典型經驗的推廣等。通過對社區教育政策的文本研究發現:該政策從確立到現在三十多年的時間始終是“試點”政策,政策內容中對于評估方式、激勵方式或懲罰手段以及執行機構的自由裁量范圍,都是不明確的。2010年8月,教育部辦公廳下發了《關于印發〈社區教育示范區評估標準〉(試行)的通知》,在社區教育實驗工作中對教育評估方面進行了初步的探索。但從目前來看,教育評估工作的重視程度和組織力度還不夠強、評估體系還不夠細,一旦有關的評估和激勵方式做出轉變和調整,各實驗區的積極性就會受到影響,很難長期地維持社區教育的政策關注和實踐熱情,給社區教育發展帶來一定影響。

                          (四)社區教育政策執行中行政化路徑依賴度高

                          有學者指出,我國在公共教育政策實施過程中的主要問題表現在控制缺位、控制不當和控制虛化三個方面。[9]政策執行中行政化路徑依賴度高是導致我國社區教育政策在實施的過程中出現前述問題的因素之一,這嚴重影響了社區教育公平的有效推進。社區教育中“自下而上”政策路徑狹窄和社會參與力培育不足是導致社區教育政策實施行政化依賴度高的主要因素。

                          1“.自下而上”政策路徑狹窄

                          通過對社區教育中央政策和地方政策的文本研究得知,社區教育政策發展由地方政府和中央政府共同推動。在同一權責制度下和中央政策規范的有限空間,同一地方政府會在不同政策階段做出不同的政策選擇進行地方政策細則的理念分化。社區教育政策過程呈現為中央和地方政府互動過程中不斷發展、不斷完善的政策循環,這種初始階段的政策循環的直接決定因素是政策主體之間、政策客體之間以及政策主體與客體之間的互動對話空間。[10]地方政府在中央政策的方針下針對自身的實際問題制定當地的政策,目前,這種地方政策模式差異化的空間有限,從而影響了地方政策備選方案的多元產出和典型方案的篩選,即政策供給模式單一,實施過程行政化路徑依賴強,間接阻礙了體現個體差異性的政策制定和實施。

                          2.政策社會參與力培育不充分

                          社會參與力在社區教育中起著助推作用和中介作用。社會力量可激發社會創造活力,同時還可在政府治理與基層群眾自治之間起中介作用。社區教育實驗推進過程中盡管意識到社會參與的必要性,但毋庸置疑的是,目前社區教育政策中“政府統包式的單建模式”色彩較濃,把社區教育的自主權回歸民間,培育“自下而上”的社區教育參與的力度不足。行政主導體現在社區教育發展的方方面面,如財力支持主要依賴政府財政投入、工作推進和評價主要由政府部門進行。而非政府組織和各種民間力量的參與是微弱的,還未形成一種結構性的參與力量。這種現象對于社區教育真正走入民間貼近基層群眾有一定阻礙作用。

                          三、社區教育政策改進路徑

                          在全面推進終身教育和學習型社會建設、教育公平發展的未來道路上,隨著政府職能改革的深化,要破解當前社區教育政策實施中的問題,疏解社區教育政策運行阻滯,須深入結合我國社區教育政策的基礎性價值訴求,通過實踐的深化促進、完善政策,進而達至政策過程的更新。針對現有的社區教育政策存在的問題及其原因,本文借助專業化教育政策分析法,[11]提出完善社區教育政策的內容、過程、環境和價值的實踐路徑。

                          (一)強化供給均衡彰顯政策內容公平

                          1.實踐均衡發展理念

                          經過改革開放四十年的快速發展,發展不平衡不充分的問題成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。在主要矛盾發生關系全局的歷史性變化的背景下,如何進一步解決社區教育發展不平衡、不充分的問題,需要精準把握其主要矛盾的內涵和外延。社區教育發展不平衡的本質是社會供給與社區居民對教育的需求不匹配,在“新型城鎮化”及“鄉村振興戰略”中都強調了“以城帶鄉”“以東帶西”等城鄉發展一體化、東中西均衡發展的策略,在此大背景下,需要提升對社區教育價值的認知,扭轉以城市為中心的發展理念,加強政府對社區教育的支持力度,打破區域發展差異的藩籬,制定有利于“均衡發展”目標實現的配套措施。

                          2.均衡經費投入和基礎建設

                          在政策中強調經費投入和基礎建設。社區教育帶有很強的福利性和公益性,需要有基本的經費投入,需要在政策制定中加強政府的經費投入。同時,在政府投入資金有限的情況下,注重提升專項經費的使用效果,并力爭切實形成政府主導、多渠道投入的格局。此外,在推進社區教育的過程中,社區教育平臺建設是基礎,社區教育資源建設是關鍵。完善的社區教育基礎設施是服務居民終身學習的重要舉措。為持續推動社區教育公平發展,需要在政策中明確加強社區教育基礎設施建設,將社區教育平臺和社區教育資源形成鏈接,這樣可以提升社區教育基礎設施的服務效能,有效滿足社區各類群體的多元學習需求。

                          (二)打造“多力合一”平臺促進政策過程平衡

                          我國社區教育的單一供給體制,需要在政策中強調激活民間組織,重構政府職能部門、民間組織與公民參與三方結構,建立“多力合一”的共建體系。

                          1.激活民間組織,重構力量三方

                          目前社區教育以政府推動為主,社會民間力量參與范圍不夠廣,介入程度不夠深,作用發揮不夠明顯。應當充分激發社會組織和民間社團作用,重拾學習共同體生活的新路徑,[12]使其成為社區教育公平開展和廣泛開展的重要支持力量;需要從教育政策的角度明確民間社團參與社區教育的活動空間;不斷改進政府提供社區教育服務的方式,支持和鼓勵專業性社區教育團體的發展;加強建設相應的政策保障與推進機制,促進形成鼓勵和組織社會力量共同參與社區教育建設的長效機制。例如,加大力度探索社會化經費籌措機制,鞏固和發展終身學習推進員和志愿者隊伍,發展社區學習共同體等。

                          基于社區教育的綜合性和社會性,為了加大和提升社區教育的力度和效度,需要為社區居民提供系統、多元的學習資源,滿足不同社區人員多樣化的學習需求。具體來說,需要發揮黨政主導力、市場調節力、社會參與力、教育支撐力、基層社區和單位自治力和社會民眾主體力的協調互動、優勢互補,[13]建立“多力合一”的共建體系。政府要轉變職能,鼓勵社會組織等力量參與社區教育的推動和政策的制定,整合各部門的社區教育資源,有效地提高社區教育政策的產出效益。

                          2.建立公平的政策評估體系和法制保障

                          社區教育在政策的導向作用引領下取得了一定的進展,但還處于粗放式發展階段,缺乏規范化、公平的評估體系。需要更加關注社區教育政策方面的引導和評估,把重點放在建設公平的社區教育評估體系上。制定社區教育實驗區、示范區的遴選和質量標準體系需要注意區域差異性。例如,基于各地區社會心理的特殊性和不平衡性,對欠發達地區實行政策傾斜。此外,在社區教育活動有了一定社會基礎和經驗后,建立健全對社區教育工作考核、評價與激勵,以評選優秀激勵社區教育活動走向深入。

                          再者,完善的法律制度才是實踐社區教育公平目標的保障。從國外的發展經驗來看,社區教育的推進路徑需要大量的法規政策為其保駕護航。[14]政府需出臺相關法律法規,明確社區教育最低標準和相應政策保障,確保社區教育公平取向和社區教育政策合理有效執行。目前我國的社區教育還處于初級階段,發展體系還不健全,在立法中需要充分凸出政府的主導責任,將社區教育納入政府職責范圍。

                          (三)開發多元學習途徑調試政策環境發展

                          目前,為了充分實現社區教育的公平取向,需要結合現代互聯網技術建立社區數字化服務體系,增進多元學習機會;同時,需要向所有人免費開放公共教育設施,并不斷創新社區教育的服務方式,以滿足不同個體的學習需求,從而保障學習機會均等。開發多元的學習途徑不僅可以優化政策環境,更能增進政策產出效能。

                          1.建立社區數字化服務體系

                          目前,數字化學習成為一個重要的學習趨勢。黨的十九大也提出了建設數字中國的理念,這一理念成為推動社區教育信息化發展的方針性指導。對此,需要全面地貫徹落實我國的相關政策,科學地、有效地建立覆蓋城鄉、覆蓋各種人群的社區數字化學習服務體系,縮小數字化的“貧富差距”,對民眾進行“數位賦能”。同時,還需要認識到激發社區人參與數字化學習的內源性動力、發揮社區人的主體作用、增強社區人的服務協調者作用是提升社區數字化學習服務體系建設效益的關鍵所在。[15]

                          2.創新學習服務方式

                          目前,在社區學校學習的社區居民居多,其主要原因是距離近、無障礙、低收費。政府需在各類教育機構、培訓機構及各類社會文化設施之間建立起開展社區教育的通道,突破體制性和制度性的障礙,通過資源整合,最大限度地實現教育資源共享;鼓勵和支持全日制中小學、普通高校、職業技術學校、公益性社會組織機構,敞開大門,更多地向社會開放學習場所和教育設施,為社區居民的學習盡可能地提供教育教學活動。

                          (四)著重向弱勢群體傾斜回應政策價值訴求

                          制定弱勢群體傾斜政策是保障社區教育政策公平取向的應有之義。為了保障弱勢群體補償政策的有效執行,需要明確政府在保障弱勢群體學習權中的責任,需要社區教育專業人員的督促、協調、促進對弱勢群體培訓的扶持,為此規范師資隊伍、提升專職教師的水準是亟待解決的實際問題。

                          1.培養學習權意識

                          學習權是人應有的權利,“從廣義上講,學習權是由學習自由權、以受教育權為核心的學習條件保障權、個體的發展權構成的統一體。”[16]保障公民學習權,“是一切教育法律與政策制度建設的出發點和歸宿”。[17]由于中國文化傳統中自由的缺失,公民對學習權意識并不強烈。在弱勢群體補償政策制定和實施的過程中,需要培養弱勢群體對自身學習權利的認識,并積極創造條件使學習權成為通過法律確認和保障的權利。否則,這種擁有和享有的學習權的可靠性和穩定性就是極脆弱的,不能形成為一項真正的權利。

                          2.制定弱勢群體補償政策

                          那些身處劣勢狀況的人能否享受到較為公平的受教育機會和學習能力,日益成為評判所在地區的公民受教育權、學習權以及人權的重要指標。[18]但是,社區教育發展不均衡嚴重制約了弱勢群體的學習權得以實現。政府在圍繞教育公平目標進行社區教育政策謀劃時,需要擔負起制定保障弱勢群體補償政策以及執行這些政策的責任。堅持公益性原則,使社區教育資源向弱勢群體傾斜成為社區教育制度的核心倫理。國家支持政策和財政撥款應向西部、農村傾斜,建立均衡配置社區教育資源的機制;還要考慮同一地域不同階層的差異,使社區教育的展開與當地經濟文化等元素有效結合,開展富有特色的活動。

                          3.促進社區教育工作者隊伍專業化發展

                          我國社區教育師資隊伍建設中的一些問題與目前的體制或者機制相關。例如,因為缺乏相應的準入機制,使得從事社區教育教師的人員不僅數量不多,且素質不高、缺乏穩定性。因此,首先要考慮由政府牽頭制定涵蓋統籌解決的基本框架,改變原有的招聘機制,出臺圍繞提高師資建設整體水平的綜合性長效機制、激勵措施和總體框架。其次,特別需要加強專職人員培訓。為了有效改善目前社區教育中呈現出來的“學校化”“課程化”的特點,進一步凸顯社區教育服務社區居民多元化學習需求的特征,需要明晰社區教育工作者作為管理者或者專職教師的職責、作為兼職人員或者專職人員的具體規定;還需要對社區教育工作者進行資格認定和職業培訓,可借鑒日本的做法,發揮大學在培訓中的作用,通過準入資格的認證和職業培訓來解決目前社區教育工作者隊伍面臨的專業認同度低和專業發展體系建設不足等問題。

                          概言之,隨著我國學習型城市建設的進一步深化,社區教育的終極目標理應是:有效地保障和滿足社區每個成員的學習基本權利和終身學習需求,使學習者被分配到的教育資源能因個體差異和個體需求獲得相應的對待。分析社區教育實際中的各種不公平現象,探討這些現象背后的政策因素,進而提出改善我國當前社區教育公平狀況的可行路徑和策略,有著較深的理論意義和實踐價值。現階段,人們的學習需求因自身因素的影響和外在因素的制約已呈現出多層次、多樣化發展的特征。為了更好地滿足人們的學習需求,如何在教育資源有限的情況下、堅持普惠原則的基礎上開設不同層次的社區教育,如何在堅持區域分異性原則的前提下充分利用地方特色的文化資源使社區教育與地方元素有效結合,是今后亟待解決的難題。在這一背景下,社區教育的公平取向研究和踐行任重道遠。

                          本文系全國社會科學基金教育學一般課題“‘生命·實踐’教育學視野中家校社合作的模型建構與推進策略研究”(BAA180024)的部分成果。

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